Introduction

Comme nous l’avons déjà dit, la deuxième innovation de la démocratie a consisté à transformer le conflit, qui n’était plus une force d’oppression, mais une force d’innovation. Les Pères fondateurs avaient compris que cette tâche était essentielle au succès de la nouvelle république. Madison a défini un système de freins et contrepoids comme pierre angulaire des États-Unis. Il a suggéré que si le pouvoir pouvait être réparti entre les différentes branches du gouvernement ainsi qu’entre les intérêts généraux de la société, la tyrannie exercée par des groupes puissants pourrait être évitée. On ne savait pas comment cela fonctionnerait dans la pratique. Si la constitution imposait une séparation des pouvoirs entre les pouvoirs judiciaire, législatif et exécutif, il était plus difficile de voir comment une mêlée générale entre des intérêts concurrents – géographiques, économiques et idéologiques – pourrait se traduire en action politique.

Les partis politiques sont apparus comme un antidote à cette mêlée générale. Ils ont fourni une structure organisationnelle pour garantir que les conflits se produisent horizontalement grâce à une concurrence douce et sans menacer la stabilité au sein du gouvernement. Ces pratiques se sont rapidement imposées au cours des premiers cycles électoraux du Congrès. Lors des élections de 1800, les partis politiques étaient bien établis en tant que force au sein du gouvernement. Bien que les partis au sein de l’électorat plus large aient mis plusieurs décennies à se former, les partis ont rapidement donné une structure à la concurrence entre les dirigeants politiques au sein du gouvernement. Cette première étape a permis aux États-Unis de trouver une base stable pour se lancer. Cet essai examinera les actions des pères fondateurs au cours des premiers cycles du Congrès pour comprendre pourquoi les partis politiques sont apparus et comment ils ont stabilisé la démocratie. Il décrira également les principales théories de la formation des partis.

Une nouvelle perspective

Après la ratification de la Constitution en 1788, les États-Unis organisèrent leurs premières élections nationales. À cette époque, la seule élection populaire au niveau fédéral concernait la Chambre des représentants des États-Unis au Congrès. L'article I de la Constitution répartissait un siège à la Chambre des représentants des États-Unis pour 30 000 habitants dans un État. Le président était choisi par les grands électeurs présidentiels au niveau de l'État. Les législateurs des États choisissaient les membres du Sénat américain. Moins de 21 % de la population américaine a voté lors de cette élection. En d'autres termes, les participants à la première élection représentaient une petite fraction de la société, en majorité des propriétaires fonciers fortunés qui se présentaient dans des cercles sociaux similaires.

Néanmoins, ceux qui se retrouvèrent aux commandes du nouveau gouvernement voyaient leur rôle de fonctionnaires d’une manière fondamentalement nouvelle. Leur position d’autorité ne résultait pas d’une fidélité à un pouvoir central. Les dirigeants politiques devaient leur position au soutien de leurs pairs lors d’une élection. Et ils se présenteraient à nouveau aux élections dans deux ans. Leur « succès » dépendrait du soutien continu de leurs électeurs. Et les nouveaux élus arrivèrent au pouvoir avec des points de vue variés, reflétant la diversité des points de vue à travers le pays. Certains s’étaient opposés à la Constitution américaine. D’autres la soutenaient mais avaient des positions très différentes sur le degré de pouvoir que le gouvernement fédéral devait avoir.

L’évolution de Madison en tant qu’homme politique reflète le nouvel état d’esprit qui se développe parmi les dirigeants d’une démocratie représentative. Lorsqu’il militait pour l’adoption de la Constitution, il s’opposait à une Déclaration des droits, car elle ne constituait qu’une diversion à la tâche à accomplir. Cependant, lors de sa campagne pour son premier mandat au Congrès dans un district antifédéraliste de Virginie, il s’engagea à soutenir un tel document. Une fois en poste, il travailla avec vigueur pour tenir sa promesse, en rédigeant et en faisant adopter la Déclaration des droits au Congrès. Son évolution de vues reflétait-elle une plus grande appréciation de la nécessité d’amender la Constitution ou simplement un désir d’être réélu dans un district spécifiquement destiné à un antifédéraliste ? Ce qui est clair, c’est que Madison, comme tout autre homme politique à succès, a démontré par ses actions un alignement accru avec ses électeurs.

Les autres figures dominantes de la politique américaine de l’époque ressentiront des pressions similaires au sein du nouveau gouvernement. Washington est désormais président, John Adams vice-président, Hamilton secrétaire au Trésor et Jefferson secrétaire d’État. S’ils n’ont pas à affronter directement les électeurs comme Madison, leur viabilité dans la vie publique dépendra du soutien de leurs pairs du collège électoral ou des législateurs des États qui seront effectivement élus. Ces personnalités clés ont apporté avec elles une vision de cette nation. Habitant dans des centres urbains du Nord, Adams et Hamilton voient l’avenir à travers le prisme des industries émergentes, des commerçants et de la classe marchande. Habitant dans le Sud, Jefferson et Madison voient l’avenir de la nation à travers les petites villes et l’agriculture. Malgré leur richesse personnelle, construite en grande partie grâce à l’héritage et au travail des esclaves, Madison et Jefferson défendent des politiques qui soutiennent les intérêts des petits agriculteurs, des planteurs et des « gens du commun », notamment l’élargissement du suffrage (pour les hommes blancs). Même si ces dirigeants n’ont pas à se représenter, ils savent que leurs idées ne progresseront pas sans le soutien du public.

Majorité instable

Dans son livre de référence, Pourquoi des fêtes ?, John Aldrich décrit la formation et la raison d’être des partis. Après avoir exposé un certain nombre de théories expliquant l’utilité des partis politiques, il fournit plusieurs exemples historiques pour illustrer ces théories. Il se concentre sur les trois premiers mandats du Congrès pour démontrer pourquoi les partis politiques résolvent les problèmes fondamentaux auxquels sont confrontés les responsables du gouvernement. Essentiellement, les partis politiques ont apporté de la cohérence aux débats politiques et un cadre à la prise de décision des législateurs individuels. Si ce processus a exacerbé les conflits, il les a également canalisés vers des actions qui ont produit des résultats tangibles.

Comme on l’a vu lors du débat sur la Déclaration des droits, les Pères fondateurs étaient divisés sur la question du pouvoir que devait avoir le nouveau gouvernement fédéral. Aldrich qualifie cette question de « Grand Principe » car elle a influencé un grand nombre des décisions politiques clés des premières années. Les enjeux de ces politiques étaient particulièrement élevés car les rédacteurs comprenaient que l’issue de ces débats servirait de précédent important pour les futurs dirigeants. Certaines questions étaient directement liées à ce principe et d’autres non. Néanmoins, les membres du Congrès ont de plus en plus considéré chaque question comme une lutte autour du Grand Principe, en particulier à mesure que les partis politiques prenaient forme.

Outre la Déclaration des droits, Hamilton a été le fer de lance de l’agenda politique des premiers mandats du Congrès. Il a préconisé la création d’une banque nationale et des tarifs douaniers élevés pour protéger les industries nationales naissantes. Il a également avancé un plan pour que le gouvernement fédéral assume les dettes des États, sachant que cela donnerait aux détenteurs d’obligations une participation dans la nouvelle nation et affaiblirait le rôle des États. Ces questions allaient encadrer les débats politiques auxquels devaient faire face les dirigeants nouvellement élus. Bien qu’il n’y ait pas de partis politiques à cette époque, une majorité au Congrès pouvait être identifiée comme ayant des sentiments fédéralistes. Par conséquent, Hamilton avait le potentiel pour obtenir une majorité fonctionnelle au premier Congrès.

Une analyse des deux premiers mandats du Congrès révèle une instabilité significative des blocs de vote. Les votes reflétaient une variété d'alignements différents, y compris le sectarisme, les opinions pro- et anti-administration et le sentiment sur des sujets spécifiques. En d'autres termes, les votes des deux premiers Congrès n'ont pas suivi de schémas prédéfinis. Malgré la coalition majoritaire d'Hamilton, les votes ne reflétaient pas une telle majorité. Les votes sur la reprise des dettes de l'État reflètent les schémas de vote chaotiques du début. Le premier vote sur la reprise a échoué en avril 1790 par deux voix. Il y a eu 14 décomptes de votes différents enregistrés à des moments différents. Un certain nombre de membres ont changé de vote. Peu de délégations d'État ont voté au même rythme sur cette question, même si de nombreuses délégations partageaient des vues communes sur la politique.

Aldrich décrit une réunion qui eut lieu en juin 1790 lors du premier Congrès. Madison, Jefferson et Hamilton se réunirent pour dîner. Le Congrès était dans l'impasse sur le plan budgétaire de Hamilton ainsi que sur l'emplacement de la nouvelle capitale. Ils acceptèrent d'échanger des voix pour sortir de l'impasse. Jefferson et Madison appuieraient la prise en charge de la dette en échange de l'accord de Hamilton de situer la nouvelle capitale sur les rives du Potomac. Deux mois plus tard, le Congrès approuva des mesures largement conformes aux orientations convenues ce soir-là. L'impasse était dénouée.

Avant ces votes, beaucoup ont commencé à se demander si la jeune nation serait capable de rassembler suffisamment d’unité pour avancer sur des questions importantes. Le manque de prévisibilité et de structure pour la prise de décisions restait un grand point d’interrogation. Quiconque occupe un poste ou travaille avec des organismes élus comprend que le commerce des votes est un dernier recours. Il marque un échec du processus car les responsables renoncent aux principes au profit de l’opportunisme. Au lieu de parvenir à un consensus par le biais de compromis, les responsables mettent leurs convictions de côté en échange de leurs adversaires qui font de même. Le commerce des votes est une trahison envers ceux qui les ont soutenus sur la base de principes. Le fait que Madison, Jefferson et Hamilton aient accepté un tel accord souligne l’instabilité des votes au Congrès avant la création des partis politiques. Aldrich écrit que c’est « ce à quoi on s’attendrait dans un gouvernement sans institutions favorisant la stabilité, confronté à des problèmes qui préoccupent beaucoup ou tous et qui s’effondre en raison de l’absence d’équilibre ».

À la recherche de l'équilibre

À l'approche du deuxième Congrès, la plupart des membres pouvaient être qualifiés de fédéralistes ou d'anti-fédéralistes (ces derniers prenant la forme de « républicains jeffersoniens »). Après avoir presque perdu le vote sur hypothèse, Hamilton aborda cette session déterminé à transformer sa majorité en votes cohérents. Bien qu'Hamilton ne puisse pas entrer dans la salle de la chambre, il pouvait observer depuis la galerie et avait des lieutenants qui se réunissaient avec lui et coordonnaient les votes. Lorsqu'on lui a demandé de fournir un rapport au Congrès sur l'économie, Hamilton a profité de l'occasion pour faire avancer un programme politique important, notamment un système de taxation, une monnaie et une banque nationale. La monnaie a été adoptée facilement, mais la banque a provoqué une confrontation entre Madison et Hamilton, le président Washington se rangeant du côté de Hamilton.

À la fin de la deuxième session du Congrès, Jefferson et Madison se rendirent compte qu’ils avaient besoin de plus de membres partageant les mêmes idées pour pouvoir l’emporter sur les questions législatives. Ils commencèrent donc à élaborer une stratégie pour gagner des sièges au troisième Congrès. Madison et Jefferson se rendirent à New York pendant l’été 1792. Ils rencontrèrent Aaron Burr et George Clinton, tous deux ennemis d’Hamilton. Certains supposent qu’ils avaient discuté d’une alliance entre les intérêts agraires du Sud et les groupes mécontents du Nord. De son côté, Madison apporta un soutien financier à un ami pour qu’il puisse conserver son poste de rédacteur en chef de la « National Gazette », un journal partisan soutenant les républicains. Grâce à des « comités de correspondance », les républicains organisèrent une campagne coordonnée et réussirent à remporter la majorité des sièges au troisième Congrès.

Pour comprendre comment la formation des partis influençait le comportement des membres du Congrès, Aldrich et d’autres ont analysé les votes par appel nominal au cours des trois premiers congrès. Bien sûr, l’affiliation à un parti reste sujette à débat. Néanmoins, les chercheurs peuvent discerner des schémas clairs dans le vote des membres individuels. Ils ont défini un « vote de parti » comme un vote dans lequel une majorité d’un parti s’opposait à une majorité de l’autre parti sur ce vote. Ils ont constaté qu’au premier congrès, deux votes clés sur dix étaient des votes de parti. Au troisième congrès, huit votes clés sur dix étaient des votes de parti. Aldrich conclut :

« … il est raisonnable de conclure que les partis politiques sont nés du renforcement progressif des factions pour éviter les conséquences du déséquilibre électoral et, en particulier, pour établir un modèle clair de précédents quant à la puissance et à l’énergie révélées du nouveau gouvernement national. Autrement dit, les partis sont nés du déséquilibre pour résoudre l’ambiguïté inhérente au nouvel ordre constitutionnel et pour gagner sur la base du grand principe. »

En d'autres termes, les partis politiques ont apporté de la cohésion aux différentes factions. Ils ont clarifié le concept de freins et contrepoids de Madison. La mêlée générale entre une multitude d'intérêts devait être canalisée vers une action politique constructive par la création d'institutions durables attachées à des principes généraux et garanties par la loyauté de leurs membres.

Étant donné le rôle crucial joué par les partis dans la gestion productive des conflits, nombreux sont ceux qui concluent que la démocratie ne peut exister sans partis multiples. Un État sans parti ou un État à parti unique est par définition antidémocratique. Le livre de référence de VO Key, paru en 1949, La politique du Sud dans l'État et la nation, fait valoir ce point. Certains prétendent que les factions internes au Parti démocrate dans le Sud, qui prévalaient jusque dans les années 1970, reliaient les politiques gouvernementales aux intérêts des citoyens. Key n’était pas d’accord. Il a fait valoir que le manque de continuité dans l’identité et la direction empêchait ces factions internes d’être tenues responsables devant les électeurs. Elles manquaient simplement de « l’esprit collectif » et du sens de la « responsabilité commune » nécessaires pour faire avancer un programme durable. En résumé, des partis politiques compétitifs sont une condition nécessaire à une démocratie saine.

Le parti politique en tant qu'organisme social

Les théories qui expliquent la formation des partis politiques sont nombreuses. L’une des pistes de recherche les plus populaires s’appuie sur la théorie économique sous le nom de théorie du choix social. Cette théorie étudie la manière dont les préférences se traduisent en résultats. Kenneth Arrow, prix Nobel d’économie, a posé son « théorème d’impossibilité » en 1951, la même année où Maurice Duverger a publié son étude empirique, Les partis politiques. Le théorème d'Arrow dit qu'aucune méthode de choix ne peut garantir que les préférences collectives reflètent la somme des préférences individuelles. Les politologues ont appliqué ce théorème à des législateurs individuels cherchant à obtenir un résultat législatif dans le cadre d'une procédure de vote à la majorité. Le problème se situe au niveau individuel. Lorsque A et B unissent leurs forces pour soutenir le résultat X, C peut toujours faire une meilleure offre à A par le biais d'une alliance pour atteindre le résultat Y.

Ce phénomène injecte un élément de chaos dans les coalitions entre individus qui se concentrent sur une seule question. De telles coalitions ou alliances restent sujettes à des échanges répétés. Pour surmonter cette force centrifuge, les théoriciens évoquent les « équilibres induits par la structure ». Un exemple de ce type est la « coalition à long terme ». Dans ce cas, A et B conviennent de voter ensemble sur une série de questions à long terme. Même si C peut offrir à A un meilleur accord sur une question particulière, A a intérêt à rester fidèle à B à long terme. De cette façon, les partis politiques résolvent l’instabilité du comportement individuel dans un système de vote majoritaire. J’évoque cette théorie pour partager une perspective importante sur la formation des partis politiques, mais aussi parce qu’elle est pertinente plus tard dans la discussion des systèmes électoraux.

Si les modèles économiques peuvent éclairer le comportement humain, nous pouvons parvenir au même résultat en étudiant l’adaptation sociale. Comme nous l’avons déjà mentionné, la démocratie est née à une époque où les humains comprenaient les avantages que la société tirait de la répartition des prises de décision en dehors des autorités centrales. Ces systèmes distribués ont créé un marché pour de nouvelles organisations sociales. Adam Smith a décrit cette transformation du comportement social dans La richesse des nationsLes entreprises communes, y compris les partis politiques, naissent en réponse aux décisions des individus sur un marché. L'appel et la réponse entre le consommateur et le producteur créent une distribution efficace des ressources et des biens pour répondre à la demande du marché.

Le nouveau système de gouvernement adopté avec la ratification de la Constitution a créé une demande d’actions répondant aux besoins de l’électorat – même si elles étaient aussi modestes que celles de 1789. Dans ce cas, l’action prendrait la forme de lois visant à répondre aux besoins économiques, de politique étrangère et autres. Les personnes élues au suffrage direct ou nommées ont répondu à ce nouvel environnement. Certaines personnes sont devenues des leaders, notamment Hamilton et Madison, et ont proposé des politiques visant à répondre aux besoins exprimés par l’électorat. Ces politiques ont révélé – parfois de manière lointaine et parfois directe – des différences philosophiques quant à la force que devrait avoir le gouvernement fédéral de ce pays. En quelques cycles électoraux, ces dirigeants ont compris qu’en coopérant avec des collègues partageant les mêmes idées au sein d’une organisation durable, ils avaient de meilleures chances de réaliser leur programme. Une concurrence s’est rapidement instaurée au sein du groupe pour répondre à la demande du marché telle qu’exprimée par l’électorat.

Conclusion

Il est facile de comprendre pourquoi les partis politiques ont mauvaise réputation. L’image d’un législateur agissant selon sa conscience pour arriver à « la bonne réponse » est puissante. Washington espérait certainement que la nouvelle république fonctionnerait de cette manière. Les partis par nature provoquent des conflits – souvent de manière désagréable et désagréable. Néanmoins, les partis politiques offrent un moyen de cristalliser les problèmes, les principes et les distinctions. Dans un contexte législatif, ils offrent un cadre pour demander des comptes aux membres sur les votes qui conduisent à des résultats. Ce comportement incité par les partis honore le sentiment des électeurs même si cela signifie parfois céder le contrôle à un autre groupe considéré comme odieux. C’est une maigre consolation, mais une consolation néanmoins, de savoir que le groupe opposé se situe dans un cadre d’engagement durable envers la nation tel qu’il est incarné dans la Constitution américaine.

De cette façon, les partis politiques constituent une force stabilisatrice pour ceux qui sont au pouvoir. Ils ont aidé le pays à éviter une fragmentation qui aurait probablement abouti au despotisme – le sort réservé aux tentatives précédentes de démocratisation. De manière tout aussi importante, les partis politiques ont produit une législation qui a permis à cette nation de se rassembler et de prospérer tout en résolvant d’importantes divergences de principe. Cela ne veut pas dire que les partis politiques jouent le même rôle dans un environnement toxique. Comme mentionné précédemment, les partis peuvent entrer en concurrence acharnée dans certaines circonstances et détruire la démocratie. Ces circonstances seront abordées plus loin. Le prochain essai examinera comment les partis politiques ont résolu un problème important lié à la première innovation de la démocratie : comment capturer l’intelligence collective des individus lorsqu’ils ont peu à gagner personnellement de leur participation aux élections ?

Mack Paul est membre du conseil consultatif d'État de Common Cause NC et associé fondateur de Morningstar Law Group.

Pièces de cette série :

Introduction : Construire la démocratie 2.0

Partie 1 : Qu’est-ce que la démocratie et pourquoi est-elle importante ?

Partie 2 : Comment l’idée de liberté rend possible la première innovation

Partie 3 : La deuxième innovation qui a donné naissance à la démocratie moderne

Partie 4 : L’essor et la fonction des partis politiques – Remettre les pendules à l’heure

Partie 5 : Comment les partis politiques ont transformé le conflit en force productive

Partie 6 : Les partis et le défi de l’engagement des électeurs

Partie 7 : Le mouvement progressiste et le déclin des partis en Amérique

Partie 8 : Rousseau et « la volonté du peuple »

Partie 9 : Le sombre secret du vote majoritaire

Partie 10 : La promesse du vote proportionnel

Partie 11 : Majorités, minorités et innovation dans la conception des élections

Partie 12 : Les tentatives malavisées de réforme électorale aux États-Unis

Partie 13 : Construire la démocratie 2.0 : les usages et les abus du redécoupage électoral dans la démocratie américaine