Introduction

Maintenant que nous avons examiné les types de systèmes électoraux et vu comment ils ont évolué pour répondre à des problèmes spécifiques sur le terrain, nous pouvons mieux comprendre les efforts de réforme aux États-Unis. Cette histoire reprend pendant le Mouvement progressiste, qui a connu un certain nombre de réformes en réponse aux disparités de richesse extrêmes, aux conflits sociaux, à la pauvreté rurale et à la dislocation urbaine de l'époque. Le dysfonctionnement politique et la polarisation amère ont paralysé la capacité du gouvernement à répondre de manière significative à ces crises. En réponse, « Fighting » Bob LaFollette et d'autres dirigeants du Mouvement progressiste ont galvanisé le soutien du public autour d'une série de réformes liées à la démocratie. Le vote secret, l'élection directe des sénateurs américains, le suffrage féminin et l'initiative citoyenne ont tous été adoptés. De plus, les réformateurs ont réussi à mettre en place un nouveau système primaire centré sur les candidats, qui a affaibli les partis politiques. Le système primaire – propre à l'Amérique – a eu un impact durable sur notre démocratie et continue de façonner la réforme aujourd'hui.

Un domaine de réforme du Mouvement progressiste a reçu peu d'attention : celui des systèmes électoraux. Les penseurs politiques de l'époque ont pris conscience du lien entre dysfonctionnement politique et mode de scrutin. Deux organisations nationales ont vu le jour pour promouvoir la réforme électorale. L'une d'elles a produit un ensemble de lois types applicables au niveau local. Ces lois préconisaient des systèmes de vote préférentiel, notamment le vote alternatif et le vote unique transférable décrits précédemment. Plusieurs villes ont adopté ces systèmes. Cependant, l'héritage de cette réforme est mitigé. En se concentrant sur les collectivités locales, les réformes n'ont pas eu d'impact sur les élections partisanes aux niveaux étatique et fédéral. Finalement, le modèle n'a pas réussi à prendre de l'ampleur et a été abandonné par toutes les juridictions, à l'exception de Cambridge, dans le Massachusetts. De plus, il a détourné l'attention du scrutin uninominal majoritaire à un tour, source de polarisation et de dysfonctionnement au sein du gouvernement, pour rejeter la faute sur les partis politiques. Substituer les partis aux élections majoritaires à un tour comme cause de dysfonctionnement a entravé les efforts de réforme jusqu'à ce jour.

La route non empruntée

L'ère progressiste a vu une explosion d'activité chez les réformateurs cherchant des solutions aux maux qui affligeaient la société américaine. Outre l'expansion de la démocratie, les militants se sont concentrés sur les dysfonctionnements du système politique. À cette fin, un groupe s'est réuni à l'Exposition universelle de Chicago en 1893. Également connue sous le nom d'Exposition colombienne, cet événement marquait le 400 anniversaire de la révolution américaine.^ème anniversaire de la traversée de l'Atlantique par Christophe Colomb. Par sa vision d'une nation dynamique et urbanisée, l'Exposition universelle a marqué un tournant culturel. Les designers la connaissent pour la « Ville Blanche » des Beaux-Arts et le début du mouvement « City Beautiful ». De nombreuses autres premières y ont eu lieu, notamment la conférence de Frederick Jackson Turner sur la fermeture de la frontière américaine, la création de la grande roue, la première récitation du Serment d'allégeance et l'introduction de la crème de blé et de la bière Pabst Blue Ribbon. L'exposition d'Erik Larson Le Diable dans la ville blanche offre l'un des meilleurs récits dramatiques de l'exploit remarquable de Daniel Burnham dans la production de cet événement.

Une organisation perdue dans l'oubli a également vu le jour à l'Exposition universelle de 1900 : la Ligue de représentation proportionnelle. Durant l'Exposition universelle, ce groupe a organisé sa première réunion au Memorial Art Institute. Son objectif était de promouvoir le concept de scrutin proportionnel. Parmi ses membres éminents figuraient le gouverneur du Rhode Island, Lucius Garvin, le juge fédéral Albert Maris, et l'économiste et réformateur du travail, John Commons. Commons a apporté la force intellectuelle à cette organisation. Après des études à l'Oberlin College et à Johns Hopkins, Commons a enseigné à l'Université du Wisconsin pendant près de 30 ans. Il a été un pionnier de la recherche sur les relations entre le travail, la structure du marché, l'action collective et le changement social. On lui doit « l'Idée du Wisconsin », un canal d'idées transmis de l'université au pouvoir législatif pendant le mouvement progressiste. Pendant ses études à l'université, Commons a rédigé des projets de loi sur l'indemnisation des accidents du travail, l'assurance chômage et la réglementation des services publics. L'Idée du Wisconsin et son programme ont contribué à faire de Bob LaFollette une figure nationale.

La réunion de Chicago eut lieu bien avant l'arrivée de M. B. Commons dans le Wisconsin. Il n'avait que 30 ans et commençait tout juste sa carrière universitaire. Il parvint néanmoins à prononcer un discours d'ouverture devant la Ligue de représentation proportionnelle à Chicago. Il y défendit le système électoral suisse basé sur la représentation proportionnelle à listes (RPL). Il continua de développer ses idées sur les systèmes électoraux dans son livre. Représentation proportionnelle Publié trois ans plus tard, Commons y passe en revue l'éventail des réformes en cours à cette époque et fait preuve d'une compréhension technique approfondie des systèmes électoraux. Il examine l'influence de différents systèmes sur le comportement des électeurs. Il constate clairement que les systèmes de vote majoritaire échouent au test d'équité et d'égalité, car ils excluent les petits partis et les mouvements indépendants du gouvernement. Il cite plusieurs juridictions, dont l'Assemblée législative de l'Illinois, qui expérimentent le vote cumulatif : les électeurs obtiennent autant de voix que de sièges et peuvent « pondérer » leur vote sur un candidat pour augmenter ses chances. Commons conclut que le vote cumulatif entraîne des approximations et des votes gaspillés, car un électeur peut attribuer plusieurs voix à un candidat ou les répartir entre plusieurs candidats préférés. Commons comprend intuitivement la complexité d'un tel choix pour les électeurs. Au lieu d'établir un lien direct entre la préférence d'un électeur et le résultat électoral, le vote cumulatif impose des considérations stratégiques sur l'impact potentiel de la répartition des voix sur plusieurs candidats.

Il aborde ensuite le vote unique transférable. Comme indiqué précédemment, Thomas Hare a créé ce système en réponse à la suppression des points de vue minoritaires par le système du « vainqueur rafle tout ». Commons écrit que le vote unique transférable a été décrit comme la « forme classique de représentation proportionnelle » grâce à la grande compétence avec laquelle il a été présenté par son auteur, M. Thomas Hare, et défendu par John Stuart Mill. Au-delà de quelques difficultés pratiques liées au système, Commons va droit au but : « Le système Hare est défendu par ceux qui, de manière trop doctrinaire, souhaitent abolir les partis politiques. »

Commons affirme que les électeurs votent principalement pour des individus en fonction de leur appartenance à un parti. Les caractéristiques d'un candidat sont secondaires par rapport à l'affiliation à un parti. Commons cite le résultat du vote « liste générale » aux États-Unis pour étayer sa thèse. Ce vote permet aux électeurs de voter pour un candidat pour chacun des sièges « à grande échelle » ; cependant, chaque candidat doit obtenir la majorité pour être élu. Bien qu'ils aient la liberté de voter pour un candidat de n'importe quel parti pour chaque siège, les électeurs choisissent invariablement des candidats du même parti. Par conséquent, tous les candidats d'un même parti ont tendance à gagner ou à perdre l'élection avec la même marge.

Commons relate l'histoire de Thomas Gilpin, un Américain qui a conçu un système proportionnel plus de dix ans avant Hare. Comme Hare, Gilpin était animé par le désir de donner aux minorités une voix au gouvernement. Il a présenté l'idée du vote proportionnel lors d'une réunion de la Société philosophique de Philadelphie en 1844. De plus, il a élaboré les mécanismes d'établissement des quotas pour les circonscriptions plurinominales bien avant Hare. Mais au lieu de laisser les électeurs classer les candidats comme dans le système de vote préférentiel de Hare, chaque électeur ne donne qu'une voix à un parti. Commons soutient que la « présentation » de ce système – un choix entre les partis – correspond à la manière dont les électeurs souhaitent exprimer leurs préférences. Selon Commons, la psychologie des électeurs devrait jouer un rôle important dans la structure du système électoral, et un système proportionnel basé sur les partis s'inscrit étroitement dans cette psychologie.

Commons montre l'évolution du vote proportionnel en Europe et qualifie ensuite le système genevois de modèle. Ce système permet aux électeurs d'utiliser le cumul des voix pour chaque candidat, mais utilise le nombre total de suffrages exprimés pour un parti afin de déterminer sa part de représentation. Ainsi, le système dispose d'un mécanisme – comme la représentation proportionnelle mixte ou la représentation proportionnelle à liste ouverte – qui garantit aux partis un nombre de sièges proportionnel au total des voix obtenues. Parallèlement, il permet aux électeurs de se substituer au classement des candidats par un parti. En mettant en évidence la logique des systèmes électoraux qui privilégient les partis au détriment des candidats dans les décisions de vote, Commons préfigure l'émergence du système de représentation proportionnelle à liste ouverte comme système électoral dominant au XXe siècle.^ème siècle. Son travail souligne également l'élan que le vote proportionnel avait à cette époque, en décrivant diverses législations, y compris un projet de loi récemment présenté au Congrès pour un tel système proportionnel de liste.

En résumé, le vote proportionnel a bénéficié d’un soutien considérable à la fin du 19^ème siècle. Gilpin a prouvé que les États-Unis pouvaient innover en matière de conception électorale. John Calhoun a fourni les bases théoriques de la représentation des minorités qui ont inspiré Hare. La Chambre des communes et d'autres leaders d'opinion ont repris ce flambeau à mesure que l'intérêt pour la réforme s'est accru au cours de la seconde moitié du XIX^ème siècle. Ils ont compris et articulé la logique de la représentation proportionnelle centrée sur les partis. Les Communes ont pu constater que les partis sont une créature du système électoral dans lequel ils évoluent, et non l'inverse. Dans un système où le vainqueur rafle tout, « le parti devient une machine, alimentée par le butin et le pillage, et l'électeur n'a aucune liberté ». En revanche,

La représentation proportionnelle… repose sur une reconnaissance franche des partis comme indispensables à un gouvernement libre. Cette reconnaissance même, au lieu de rendre le gouvernement partisan tout-puissant, est la condition nécessaire à la subordination des partis au bien public. Pour contrôler les forces sociales, comme les forces physiques, nous devons reconnaître leur existence et leur force, les comprendre, puis façonner notre système conformément à leurs lois. Nous conquérons la nature en lui obéissant.

La représentation proportionnelle à liste ouverte y parvient en permettant aux électeurs de « contrôler les nominations de leur parti » et en leur donnant le « pouvoir de vaincre des candidats odieux sans compromettre le succès du parti » – et non en éliminant les partis du processus décisionnel des électeurs. Avec la création de la Ligue de représentation proportionnelle à Chicago, les États-Unis étaient prêts à s'attaquer aux problèmes posés par les systèmes à un seul vainqueur. Mais cela n'a pas été le cas.

La Ligue civique nationale

Cinq mois après le discours de John Commons à l'Exposition colombienne de Chicago, un autre groupe s'est réuni à Philadelphie pour la Conférence nationale pour une bonne gouvernance municipale. L'événement réunissait un casting prestigieux, dont le futur président Teddy Roosevelt, le futur juge de la Cour suprême Louis Brandeis et l'emblématique architecte paysagiste et critique social Frederick Law Olmsted. Ils se sont réunis pour discuter de « l'incompétence, de l'inefficacité, du clientélisme et de la corruption au sein des collectivités locales ». Une nouvelle organisation, la Ligue municipale nationale, a vu le jour lors de ce congrès. Elle existe encore aujourd'hui sous le nom de Ligue civique nationale, fournissant conseils et soutien en matière de bonnes pratiques aux collectivités locales de tout le pays.

La Ligue a défendu d'importantes réformes, notamment des élections non partisanes, un mode de gouvernement basé sur un gestionnaire municipal et un engagement civique inclusif. Elle a notamment créé la Charte de la Ville Modèle, un outil essentiel encourageant les bonnes pratiques. Toujours en vigueur aujourd'hui, cette Charte sert de modèle aux chartes des collectivités locales, assimilables à la constitution ou au cadre juridique régissant une ville. La Charte de la Ville Modèle en est à sa huitième édition. À titre d'exemple, elle recommande qu'un gestionnaire professionnel dirige l'administration municipale, tandis qu'un conseil élu et non partisan agit comme un conseil d'administration définissant les orientations politiques de la ville et supervisant le gestionnaire. La charte modèle énonce des dispositions détaillées pour la gestion des budgets, les fonctions des fonctionnaires et du personnel municipaux, ainsi que la tenue des élections locales. Plus récemment, elle décrit les mesures visant à améliorer l'inclusion et à interdire la discrimination.

scrutin préférentiel

L'une des rares tentatives infructueuses de la Charte de la Ville Modèle concerne la réforme électorale. En 1914, lors d'une réunion à Baltimore, la Ligue présenta « L'autonomie municipale et une Charte de la Ville Modèle ». Ce document couvrait plusieurs questions qui allaient façonner le gouvernement local dans les années à venir, notamment les initiatives, les nominations et les élections, les référendums et la gestion municipale. Deux idées contenues dans cette charte modèle – le « scrutin préférentiel » et la « représentation proportionnelle » – continuent d'influencer les partisans de la réforme électorale, malgré leur échec au XXe siècle.^ème siècle.

La section du modèle de charte intitulée « Scrutin préférentiel » stipule que « Tous les bulletins de vote utilisés lors des élections organisées en vertu de la présente charte seront imprimés par la ville et porteront les noms des candidats, sans mention de parti ni autre désignation. » L'aspect non partisan de cette section est cohérent avec les autres sections de la charte relatives aux élections locales et s'inscrit dans la philosophie anti-parti du Mouvement progressiste. Le modèle prévoit que chaque bulletin de vote comportera des colonnes avec les noms des candidats afin que les électeurs puissent indiquer leur premier choix, leur deuxième choix et leurs « autres choix ». Il stipule que « Si un candidat obtient un nombre de premiers choix égal à la majorité de tous les suffrages exprimés, il sera déclaré élu dans l'ordre des suffrages reçus. Si aucun candidat n'obtient la majorité, les responsables électoraux procèdent au dépouillement du deuxième choix. » Comme indiqué dans l'essai sur les systèmes de vote majoritaire, cette proposition correspond au vote alternatif, utilisé avec parcimonie dans d'autres pays. Actuellement, son utilisation est limitée aux Fidji, à la Papouasie-Nouvelle-Guinée et à la chambre basse d'Australie.

Note 12 sur le vote proportionnel

La Charte modèle contient deux notes importantes. La note 7 stipule : « Pour toutes les villes souhaitant une représentation proportionnelle, les dispositions à cet effet sont énoncées à l’annexe B. » La note 12 fournit plus de détails sur le vote proportionnel. Elle réitère l’intérêt d’un scrutin général où les candidats se présentent à l’échelle de la ville afin d’« éliminer les inconvénients de la représentation par quartier ». Cependant, elle reconnaît que les circonscriptions générales dans un système à un seul électeur présentent « l’inconvénient de ne pas garantir la représentation des minorités et que la vigilance exercée sur le gouvernement municipal par l’opposition peut être totalement absente. Afin de remédier à ce défaut, un système de représentation proportionnelle pourrait être introduit. » Ces commentaires reconnaissent que les systèmes à un seul électeur privent les minorités de leur représentation et que le vote proportionnel offre une solution.

La note 12 explique les « deux méthodes éprouvées permettant d'appliquer le système de représentation proportionnelle. L'une est le scrutin de liste, utilisé en Belgique, en Suède, en Suisse et ailleurs ; l'autre, le système Hare, utilisé en Tasmanie et en Afrique du Sud et intégré aux élections parlementaires irlandaises dans la loi sur le Parlement irlandais récemment adoptée. » De plus, la ville d'Ashtabula, dans l'Ohio, venait d'adopter le système Hare. Des deux systèmes, celui-ci « offre à l'électeur une plus grande liberté d'expression que le scrutin de liste » en lui permettant de choisir son nom plutôt que son parti. Fait tout aussi important, les concepteurs du système à l'époque estimaient que le système Hare « décourageait plus efficacement le maintien des lignes de parti nationales au sein de l'administration municipale ». Par conséquent, la Charte modèle a retenu le système Hare pour les villes optant pour un scrutin proportionnel.

Comme indiqué précédemment, les principaux réformateurs du Mouvement progressiste accusaient les partis politiques d'être responsables de la corruption généralisée et endémique au sein du gouvernement. Par conséquent, les réformes visaient à affaiblir l'autorité des partis. Ce sentiment anti-parti a fait pencher la balance en faveur du vote unique transférable, ou « système Hare », par rapport à la représentation proportionnelle à scrutin de liste proposée par John Commons. Le système Hare présentait des noms individuels sur le bulletin de vote plutôt que des noms de partis, conformément à la Charte prônant des élections non partisanes (c'est-à-dire des élections où les noms des partis n'apparaissent pas sur le bulletin de vote). De plus, il empêchait les partis nationaux de contrôler les nominations, facilitant ainsi la lutte des réformateurs contre le système clientéliste qui gangrène la politique américaine à cette époque.

Réforme électorale au niveau local

Avec l'introduction du vote préférentiel dans la Charte modèle de 1914, les États-Unis se sont engagés sur une voie qui a entravé les perspectives à long terme d'une réforme électorale significative. Il est important de noter que les principaux partis étaient peu incités à promouvoir la réforme. Contrairement à d'autres pays industrialisés à cette époque, aucun des deux principaux partis ne percevait de menace significative de remplacement par un parti ouvrier. Cela ne signifie pas que les États-Unis étaient dépourvus de mouvement ouvrier. À certains égards, les États-Unis ont connu davantage de conflits sociaux et de violences que d'autres pays économiquement avancés. Jonathon Rodden le montre dans Pourquoi les villes perdent Les partis ouvriers américains bénéficiaient d'un soutien similaire dans les zones urbaines denses à celui d'autres pays. Malgré quelques poches de soutien solides, les partis ouvriers n'ont pas réussi à remporter de nombreux sièges détenus par les partis démocrate et républicain. De nombreuses théories expliquent pourquoi un parti ouvrier américain n'a pas réussi à égaler sa force dans d'autres pays industrialisés. Certes, une vaste nation nouvelle, offrant de nombreuses opportunités, présentait un paysage radicalement différent de l'histoire féodale et des zones urbaines concentrées de l'Europe. Quoi qu'il en soit, l'absence de menace d'un parti ouvrier au plus fort du mouvement ouvrier signifiait qu'aucun des deux grands partis ne voyait de raison de prôner le scrutin proportionnel comme moyen d'auto-préservation.

Par conséquent, la réforme électorale aux États-Unis s'est imposée au niveau local, dans le cadre du mouvement pour un bon gouvernement. Compte tenu de la mission de la Ligue municipale nationale, la Charte modèle ne concernait que les élections locales et, comme indiqué, la Ligue prônait des élections non partisanes. Si le désir de briser les mécanismes partisans locaux a pu inciter la Ligue à soutenir des élections non partisanes, ces élections ont réussi pour d'autres raisons. La politique locale ne dépend pas des distinctions partisanes nationales. Les programmes politiques se concentrent généralement sur l'eau potable, la police, le logement, les transports et l'assainissement. Rappelons l'idée de Madison dans Federalist 10 : le point de vue des dirigeants politiques est corrélé au nombre de leurs électeurs. Un petit électorat concentre les responsables sur les « intérêts mineurs » d'une localité, tandis qu'un large électorat les exhorte à « poursuivre des objectifs ambitieux et nationaux ». Les collectivités locales appartiennent au premier camp. Ainsi, les villes n'ont pas besoin de grands débats philosophiques bénéficiant d'un système de partis pour encadrer les distinctions politiques. Les villes ont besoin de dirigeants capables de collaborer sur un programme commun, de construire les infrastructures nécessaires et de gérer les budgets.

Le soutien politique à la Ligue municipale et l'inclusion de la réforme électorale à son programme ont érodé l'énergie de la Ligue de représentation proportionnelle, malgré son poids intellectuel et son engagement sans faille en faveur de la réforme électorale. Manquant de fonds pour promouvoir son programme de réforme à plus grande échelle, la Ligue de représentation proportionnelle a finalement été dissoute au sein de la Ligue municipale. Par conséquent, l'énergie en faveur de la réforme électorale au Congrès et dans les États s'est dissipée. La charte modèle est devenue la source de facto de la réforme électorale aux États-Unis. Dans les décennies qui ont suivi la publication du modèle de 1914, plusieurs villes ont adopté des systèmes de vote préférentiel. Après Ashtabula en 1915, Boulder, Kalamazoo, Sacramento et West Hartford ont suivi. Au milieu des années 1920, plusieurs grandes villes comme Cincinnati, Toledo et Cleveland ont adopté la charte modèle. La ville de New York l'a adoptée en 1936, ce qui a incité d'autres villes à suivre le mouvement. Au total, près d'une vingtaine de villes ont rejoint le mouvement de réforme.

Douglas Amy, partisan du vote proportionnel et professeur au Mt. Holyoke College, décrit cette période dans « Une brève histoire du vote proportionnel aux États-Unis ». Il cite une étude examinant l'impact du vote proportionnel sur les villes qui l'ont adopté. Les auteurs de cette étude tirent plusieurs conclusions. Premièrement, les partis ont remporté des sièges proportionnellement aux suffrages recueillis. Deuxièmement, les minorités raciales et ethniques ont gagné des sièges au sein des administrations municipales. Enfin, les chercheurs ont constaté que le vote préférentiel contribuait à briser le pouvoir des machines politiques en permettant aux électeurs de choisir leurs représentants plutôt que les partis.

Néanmoins, l'adoption de la charte modèle a eu des effets limités. Elle n'a pas entraîné l'émergence de gouvernements multipartites dynamiques à travers les États-Unis. Plus important encore, elle n'a pas obtenu de soutien durable au sein de la population. Amy attribue l'abandon du vote unique transférable par les villes à une série de facteurs. Ceux-ci incluent le rejet d'autres éléments de la charte modèle, comme le mode de gouvernement du gestionnaire municipal, les contestations judiciaires des principaux partis et la réaction négative envers les représentants des minorités, en particulier à l'époque précédant le mouvement pour les droits civiques. De puissants intérêts ont également financé des référendums visant à abroger la représentation proportionnelle. À ce jour, Cambridge reste le dernier réfractaire au déploiement de la charte modèle originale de 1914. Aucune autre ville n'utilise le vote unique transférable.

Leçons tirées de la Charte modèle

L'histoire des réformes menées au niveau local nous offre d'importants enseignements. Plus important encore, les systèmes proportionnels fonctionnent mieux lorsque les partis politiques sont présents. La représentation proportionnelle est née de la volonté de donner aux groupes minoritaires, alignés sur les grands intérêts publics, une voix au gouvernement. Les partis constituent un moyen essentiel pour permettre aux groupes de faire avancer leur programme politique. À l'inverse, les collectivités locales ont tendance à bien fonctionner sans élections partisanes. Comme mentionné précédemment, la Ligue municipale nationale a introduit une charte modèle soutenant des élections non partisanes au début du XXe siècle.^ème siècle et a maintenu cette position. La plupart des villes américaines ont adopté ce langage et continuent d'organiser des élections non partisanes. Les gouvernements locaux peuvent satisfaire les besoins et les désirs de l'électorat sans représentation partisane, pour les raisons identifiées par Madison et d'autres penseurs politiques : les représentants de petites zones géographiques répondent aux besoins pratiques immédiats des électeurs. Les électeurs n'ont pas besoin des partis pour indiquer quels responsables sont les plus aptes à répondre à ces besoins.

Les autres leçons concernent les systèmes de vote préférentiel. Comme nous l'avons vu dans les essais sur le scrutin majoritaire et proportionnel, le vote préférentiel a un bilan mitigé. Très peu de pays y ont recours. La République d'Irlande utilise le vote unique transférable depuis près de 100 ans et a résisté aux référendums visant à l'éliminer. De toute évidence, le public y est attaché. Cependant, le seul autre pays qui utilise le vote unique transférable pour les élections à sa chambre basse est Malte. Et, à l'instar de ce qui s'est passé dans des villes américaines, des pays comme l'Estonie et l'Afrique du Sud ont abandonné ce système après l'avoir adopté. Le vote unique transférable ne suscite tout simplement pas une forte loyauté parmi les électeurs. Il exige des électeurs non seulement qu'ils réfléchissent à leur préférence pour un candidat, mais aussi qu'ils évaluent l'impact du système de classement sur les autres candidats. Est-il préférable de voter pour un seul candidat ? Les électeurs vont-ils nuire à un choix préféré s'ils classent un rival en tête ? Ces questions complexifient un processus visant à libérer l'opinion publique afin que le gouvernement puisse accomplir la volonté du peuple.

Vote préférentiel

La frustration suscitée par le découpage électoral, la représentation inéquitable, le choix limité et la polarisation ont ravivé les efforts de réforme ces dernières années. Le mouvement actuel se divise en deux courants : l'un originaire de l'Ohio, l'autre de la côte Ouest. L'Ohio a été le point de départ des réformes du XXe siècle.^ème siècle. Nombre de ses grandes villes adoptèrent le vote unique transférable suggéré dans la note 12 de la charte modèle de 1914. Ces villes résistèrent à de multiples tentatives d'abrogation. Cincinnati fut la dernière ville de l'Ohio à succomber à ces initiatives d'abrogation. Avec elle, la représentation des Noirs au conseil municipal disparut. D'autres groupes ethniques perdirent leur représentation. Cependant, l'expérience de l'Ohio ne fut pas oubliée. Une organisation non partisane appelée FairVote fut créée à Cincinnati en 1992 pour lancer le mouvement de réforme.

FairVote prône les mêmes systèmes de vote préférentiel que ceux contenus dans la Charte de la Ligue municipale nationale de 1914. Au lieu de les désigner par « vote alternatif » et « vote unique transférable », FairVote utilise respectivement les termes « vote préférentiel » (RCV) et « vote préférentiel proportionnel » (PRCV). Au niveau fédéral, FairVote soutient la loi sur la représentation équitable (Fair Representation Act). Cette loi imposerait le PRCV pour les élections au Congrès. Tout État comptant cinq sièges ou moins aurait une circonscription plurinominale. Les États comptant six sièges ou plus auraient plusieurs circonscriptions plurinominales d'au moins trois sièges. La loi exige également la création d'une commission de redécoupage indépendante lorsqu'un État dispose de suffisamment de sièges au Congrès pour nécessiter plus d'une circonscription plurinominale. Tout État comptant une ou plusieurs circonscriptions plurinominales aurait recours au PRCV. La loi a été présentée au Congrès en 2017 et 2019. Parmi ses sept parrains, le représentant Don Beyer de Virginie en a été le plus fervent défenseur.

Outre l'introduction de la loi sur la représentation équitable au Congrès, la majeure partie des réformes porte sur le système de vote à scrutin majoritaire à un tour (RCV). FairVote suit la mise en œuvre du RCV dans les juridictions américaines. Comme le montre la carte ci-dessous, son utilisation la plus courante se produit lors des primaires et des élections locales, où l'élection se concentre sur les candidats individuels plutôt que sur les choix entre les partis. Également connu sous le nom de « vote à deux tours instantané », le RCV est un outil efficace lorsqu'il est difficile d'organiser des élections en personne ou des élections à deux tours, comme pour les élections militaires à l'étranger. La ville de New York a récemment utilisé le RCV lors de l'élection municipale de 2021. Plusieurs villes de l'Utah utiliseront le RCV en 2021.

La victoire la plus significative du vote préférentiel à ce jour a eu lieu dans le Maine en 2016, lorsque la loi sur le vote préférentiel a été adoptée par référendum avec 521 voix contre 3 voix. Entrée en vigueur en 2018, cette loi applique le vote préférentiel à toutes les élections primaires et générales pour le gouverneur, les législatures d'État, le Congrès et la présidence. En 2019, une loi a été adoptée pour étendre le vote préférentiel à l'élection présidentielle primaire et générale dans le Maine. Compte tenu de l'utilisation récente du vote préférentiel dans le Maine, l'analyse de ses effets reste limitée.

Couverture primaire

L'autre volet de la réforme électorale concerne les primaires. Il s'appuie sur le système de primaires propre aux États-Unis et repose sur l'idée que la diminution du rôle des partis sert la cause de la réforme. Comme indiqué précédemment, le Mouvement progressiste a conduit à la création de primaires fermées et ouvertes dans différents États. Les premières exigent qu'un électeur soit affilié à un parti pour voter sur le bulletin de vote de ce parti lors d'une élection primaire. Les secondes permettent à un électeur d'accéder au bulletin de vote d'un parti lors d'une élection primaire, quelle que soit son affiliation politique. La Californie a continué à repousser les limites de la suppression du contrôle des partis sur les élections primaires avec la Proposition 198, adoptée en 1996. Cette mesure est connue sous le nom de primaire générale. Avec une primaire générale, les électeurs reçoivent un bulletin unique listant les candidats de tous les partis pour l'élection primaire. Les électeurs peuvent choisir les candidats qu'ils souhaitent. Par exemple, ils peuvent voter pour un démocrate pour le candidat du Parti démocrate au Sénat américain et pour un républicain pour le candidat du Parti républicain au poste de gouverneur.

La Cour suprême des États-Unis a initialement bloqué cette loi en Parti démocrate de Californie c. Jones (2000) comme une violation du droit à la liberté d'association garanti par le Premier Amendement. Le juge Scalia a rédigé l'avis à 7 voix contre 2, déclarant que « la Proposition 198 oblige les partis politiques à s'associer – à faire en sorte que leurs candidats, et donc leurs positions, soient déterminés par – ceux qui, au mieux, ont refusé de s'affilier au parti, et, au pire, se sont expressément affiliés à un rival… Une seule élection au cours de laquelle le candidat du parti est choisi par des non-membres du parti pourrait suffire à détruire le parti. » Pour surmonter l'objection constitutionnelle, les réformateurs de la côte Ouest ont créé la primaire non partisane générale. Ce type de primaire place tous les candidats à un poste sur le même bulletin de vote sans mentionner leur affiliation politique. Parce que ces primaires sont non partisanes, les tribunaux les ont jugées constitutionnelles. Le juge John Roberts a souscrit à cette décision en 2008, déclarant que tant qu'aucun électeur raisonnable ne croirait que les candidats sur le bulletin de vote sont des candidats d'un parti ou y sont autrement associés, le système serait probablement constitutionnel.

Dès que la Cour suprême des États-Unis a ouvert la voie, les réformateurs de la côte Ouest ont commencé à présenter des projets de loi visant à instaurer des primaires générales. En Californie et dans l'État de Washington, les deux candidats ayant obtenu le plus de voix pour chaque poste se présentent désormais aux élections générales, quelle que soit leur appartenance politique. Cela signifie que deux candidats d'un même parti peuvent s'affronter lors des élections générales. En 2020, les électeurs d'Alaska ont approuvé la Mesure 2, qui combine un système de primaires générales à quatre candidats et un système de vote par correspondance pour les élections générales. À l'exception de l'élection présidentielle, tous les postes fédéraux et étatiques seront attribués selon ce système. Avec un système à quatre candidats, n'importe quelle combinaison de partis peut se présenter aux élections générales.

Katherine Gehl, chef d'entreprise, et Michael Porter de la Harvard Business School soutiennent la mesure concernant l'Alaska, ainsi que Unite America, une organisation de défense des droits non partisane. L'industrie politique : comment l'innovation politique peut briser l'impasse partisane et sauver notre démocratieGehl et Porter appliquent les principes de la concurrence économique pour comprendre comment la démocratie américaine s'est transformée en un « duopole » corrosif. Ils relient la polarisation et l'absence de compétition aux élections générales au contrôle des partis sur les primaires, ce qui complique la victoire des candidats modérés. Ils estiment que les élections engendreront davantage de concurrence et davantage de « politiciens modérés et soucieux du compromis » lorsque les candidats devront séduire les électeurs des deux principaux partis. Au lieu que les éléments les plus extrêmes de chaque parti sélectionnent les candidats aux primaires, un groupe plus large et modéré d'électeurs aura plus de pouvoir, selon les auteurs.

La Mesure 2 entrera en vigueur en 2022, ses effets restent donc à évaluer. Des études portant sur les résultats du système californien à deux sièges ont montré que les partis ayant plusieurs candidats en lice aux primaires ont été pénalisés par le fractionnement des voix. Jusqu'à présent, rien ne prouve que les candidats modérés réussissent mieux, et la participation des électeurs non affiliés n'a pas augmenté. Plus important encore, cette réforme passe à côté de la source du problème. Comme le montre la loi de Duverger, la polarisation et les candidats extrêmes résultent du vote majoritaire dans les circonscriptions uninominales. Les primaires générales maintiennent le vote majoritaire dans les circonscriptions uninominales. Tout aussi important, cette réforme poursuit la tentative malavisée d'affaiblir les partis politiques, amorcée pendant le Mouvement progressiste. Comme nous l'avons vu, les partis politiques jouent un rôle crucial pour organiser des groupes autour de questions importantes pour les électeurs, résoudre les calculs du vote, faire passer les lois par un caucus politique et demander des comptes aux candidats une fois élus.

Conclusion

L'examen de la réforme électorale aux États-Unis révèle un parcours semé d'occasions manquées. L'Amérique a produit certains des plus grands penseurs de la réforme électorale. Les travaux de Thomas Gilpin sur le scrutin proportionnel ont précédé ceux de Thomas Hare, lui-même influencé par John Calhoun. Les innovateurs américains ont compris que le système électoral à un tour étouffait les voix des minorités, conduisait à des résultats inéquitables et semait la division. Par conséquent, de nombreux États et collectivités locales ont expérimenté des formes de scrutin proportionnel au cours de la seconde moitié du XIX^ème siècle. John Commons étudia ces efforts et proposa un système proportionnel qui prenait en compte la manière dont les électeurs prennent leurs décisions, plaçant le cadre partisan au-dessus de la sélection individuelle des candidats. Ses paroles inspirèrent une nouvelle organisation, la Ligue de représentation proportionnelle, née au moment même où les États-Unis s'engageaient dans une réforme en profondeur.

Malheureusement, l'Amérique a laissé passer cette opportunité. Elle a plutôt emprunté une autre voie. Les principaux réformateurs ont détourné la réforme électorale des élections fédérales et étatiques vers les élections locales, à une époque où les villes adoptaient des élections non partisanes. De plus, la charte modèle de réforme utilisait un système de vote préférentiel centré sur les candidats, rarement utilisé dans d'autres pays. Plusieurs villes l'ont adopté entre les années 1920 et 1950, mais toutes l'ont finalement abandonné, à l'exception de Cambridge. Les historiens invoquent différentes raisons pour expliquer ce résultat, mais il est clair que les électeurs ont cédé aux forces qui cherchaient à éliminer le vote préférentiel. Ce n'est pas le cas dans les pays utilisant le scrutin proportionnel à listes, le système prédominant dans le monde. Maintenant que la situation politique et économique rivalise avec celle du Mouvement progressiste, les réformateurs ont repris le flambeau des systèmes de vote préférentiel et d'autres mesures centrées sur les candidats. La riche histoire d'innovation américaine, fondée sur la reconnaissance du fait que les circonscriptions uninominales à scrutin majoritaire à un tour peuvent détruire en grande partie la démocratie, a été perdue. Pouvons-nous retrouver notre rôle d'innovateur ?

Mack Paul est membre du conseil consultatif d'État de Common Cause NC et associé fondateur de Morningstar Law Group.

Pièces de cette série :

Introduction : Construire la démocratie 2.0

Partie 1 : Qu’est-ce que la démocratie et pourquoi est-elle importante ?

Partie 2 : Comment l’idée de liberté rend possible la première innovation

Partie 3 : La deuxième innovation qui a donné naissance à la démocratie moderne

Partie 4 : L’essor et la fonction des partis politiques – Remettre les pendules à l’heure

Partie 5 : Comment les partis politiques ont transformé le conflit en force productive

Partie 6 : Les partis et le défi de l’engagement des électeurs

Partie 7 : Le mouvement progressiste et le déclin des partis en Amérique

Partie 8 : Rousseau et « la volonté du peuple »

Partie 9 : Le sombre secret du vote majoritaire

Partie 10 : La promesse du vote proportionnel

Partie 11 : Majorités, minorités et innovation dans la conception des élections

Partie 12 : Les tentatives malavisées de réforme électorale aux États-Unis

Partie 13 : Construire la démocratie 2.0 : les usages et les abus du redécoupage électoral dans la démocratie américaine