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De George Washington a Citizens United: Una historia de reforma de la financiación de campañas
Democracy Wire da la bienvenida y agradece al escritor invitado Dan McCue y Las noticias del pozo, donde se publicó originalmente este artículo.
Desde el comienzo mismo de la República, el financiamiento de campañas ha sido un tema difícil de discutir en sociedad.
En una sociedad capitalista, las cosas, incluido el acceso a aquello que sirve como megáfono público de la época, simplemente cuestan dinero.
Y en una democracia donde a casi todos, independientemente de su situación económica, se les dice que algún día también pueden ocupar un cargo público, la necesidad de comunicar los propios atributos al electorado hace que solicitar contribuciones políticas sea una necesidad absoluta.
El dinero no necesariamente compra votos, pero sí confiere una sensación de elegibilidad. Las contribuciones indican apoyo y, al hacerlo, atraen más apoyo, convirtiéndose en una promesa autocumplida.
Sin embargo, como observó alguna vez el juez retirado de la Corte Suprema de Estados Unidos David Souter, “la mayoría de la gente supone —yo lo hago, sin duda— que alguien que hace una contribución extraordinariamente grande va a obtener algún tipo de retorno extraordinario por ello”.
Souter calificó esta suposición de "generalizada" y añadió: "ciertamente existe la apariencia de, digamoslo así, una corrupción atenuada, de que los grandes contribuyentes simplemente van a obtener un mejor servicio, cualquiera que sea ese servicio, de un político que el contribuyente promedio, y mucho menos que ningún contribuyente".
Esa creencia ha sido durante mucho tiempo la base de los esfuerzos para cambiar la participación del dinero en la política. El régimen regulatorio sobre el dinero en la política no solo busca frenar comportamientos potencialmente inescrupulosos, sino también crear igualdad de condiciones para candidatos y contribuyentes.
Es también la razón por la que, mientras nos encontramos en la apertura de la carrera presidencial de 2020, casi todos los candidatos afirman estar apoyados por pequeños donantes y, por lo tanto, ser inmunes a los males del gran dinero en la política.
Pero, como lo han dejado claro las primeras rondas de declaraciones de divulgación del financiamiento de campañas, la realidad de financiar una campaña presidencial viable en el siglo XXI es mucho más matizada.
Aunque los pequeños donantes contribuyen con una porción sin precedentes del dinero recaudado por los candidatos, el elemento vital de muchas campañas siguen siendo las inyecciones de dinero de grandes donantes y recaudadores de fondos que pueden aprovechar sus redes personales de amigos ricos.
Esto se debe en gran medida a un calendario de primarias muy cargado que hará que el enormemente costoso Súpermartes (cuando los votantes de 12 estados, incluida California, decidirán sus candidatos preferidos) se celebre apenas un mes después de las asambleas electorales de Iowa.
Si bien no hay nada de malo con estas donaciones (la identidad de cualquiera que done más de $200 se revela públicamente en los archivos de la Comisión Federal Electoral), las demandas de la contienda presidencial y la forma en que los candidatos y sus partidarios responden a ellas seguramente reavivarán las preocupaciones sobre el papel que juega el dinero en la política.
Y como lo ha demostrado la historia, si bien los reformistas y los defensores del buen gobierno han logrado algunas victorias significativas en el área de la reforma del financiamiento de campañas a lo largo de los años, los intereses adinerados a menudo han encontrado formas de socavar esos logros, a veces incluso con la ayuda e instigación de la Corte Suprema de Estados Unidos.
Ésta fue la preocupación constante del juez Souter antes de retirarse del Tribunal Superior en junio de 2009.
Resumió esas preocupaciones en su opinión disidente en Comisión Federal Electoral (FEC) contra Wisconsin Right to Life, Inc., un caso en el que la mayoría de los jueces sostuvo que los llamados "anuncios sobre cuestiones específicas" que no respaldan explícitamente a un candidato en particular no son equivalentes a contribuciones bajo la ley.
“Ni las decisiones del Congreso ni las nuestras han entendido que la influencia corruptora del dinero en la política se limita al soborno directo o al quid pro quo discreto”, escribió Souter.
“En cambio, la reforma del financiamiento de campañas se ha centrado sistemáticamente en la distorsión más generalizada de las instituciones electorales causada por la riqueza concentrada, en el acceso especial y el favor garantizado que minan la integridad representativa del gobierno estadounidense y desafían la confianza pública en sus instituciones”.
Los primeros días
La preocupación por la influencia del dinero en la política precedió a la fundación de la República. El propio George Washington fue acusado de explotar su relativa riqueza personal para asegurar apoyo para su exitosa candidatura a un escaño en la Cámara de los Burgueses de Virginia en 1757.
Aunque las historias sobre la juventud de Washington suelen resultar apócrifas, la leyenda cuenta que el padre de nuestra patria agasajó a los votantes con vino, sidra y comidas sofisticadas para asegurarse su apoyo. Washington ganó las elecciones, y la Cámara de los Burgueses, evidentemente al tanto de las hazañas de su nuevo miembro, aprobó casi de inmediato una ley que prohibía a los candidatos intercambiar comida, bebida u otras recompensas por un voto.
A pesar de la preocupación de larga data sobre la influencia del dinero en la política, la primera ley federal de financiamiento de campañas no fue aprobada por el Congreso hasta 1867. El Proyecto de Ley de Asignaciones Navales adoptado ese año prohibió a los oficiales de la Marina y a los empleados del gobierno solicitar contribuciones de campaña a los trabajadores del astillero.
Dieciséis años más tarde, las protecciones se extendieron a todos los trabajadores del servicio civil federal con la aprobación de la Ley de Reforma del Servicio Civil de Pendleton de 1883.
Pero la reforma del financiamiento de campañas no se convirtió realmente en un tema hasta 1904, cuando el presidente Theodore Roosevelt se enfrentó a acusaciones de que las corporaciones habían comprado influencia haciendo contribuciones a su campaña de reelección.
De hecho, Roosevelt había logrado recaudar más de $2 millones en contribuciones de banqueros e industriales durante la campaña; el viejo “destructor de monopolios” sostenía que estaba perfectamente bien que una campaña aceptara grandes contribuciones siempre que no hubiera una obligación implícita por parte del candidato.
Sin embargo, la postura de Roosevelt cambió radicalmente cuando los rumores de un acuerdo de compensación amenazaron con convertirse en un escándalo. El presidente fue acusado de negociar la nominación de E.H. Harriman, ejecutivo ferroviario, a la embajada de Francia a cambio de $200,000 en contribuciones empresariales.
Incapaz de silenciar a sus críticos, Roosevelt utilizó su discurso sobre el Estado de la Unión de 1905 para proponer que el Congreso prohibiera “las contribuciones de las corporaciones a cualquier comité político o para cualquier propósito político”.
Roosevelt declaró que “la necesidad de recaudar grandes fondos para las campañas desaparecería si el Congreso proporcionara una asignación lo suficientemente amplia como para satisfacer la necesidad de una organización y una maquinaria exhaustivas, lo que requiere un gran gasto de dinero”.
También dijo que a cualquier candidato que acepte fondos públicos se le debería exigir que limite el monto de las donaciones y revele públicamente lo que ha recibido.
En lugar de ello, el Congreso respondió aprobando la Ley Tillman de 1907, que prohibía los regalos corporativos a candidatos federales.
Aunque Roosevelt convirtió el proyecto en ley más tarde ese mismo año, éste presentaba dos deficiencias: no imponía restricciones a las contribuciones de campaña de los particulares que poseían corporaciones y carecía de disposiciones para su aplicación.
En 1910, el Congreso volvió a recurrir a la reforma del financiamiento de campañas, aprobando la llamada Ley de Publicidad, que requería que el tesorero de los comités políticos revelara los nombres de todos los contribuyentes de $100 o más.
En 1925, el Congreso amplió aún más esas normas de divulgación con la Ley Federal de Prácticas Corruptas, que exigía a los comités políticos informar sobre las contribuciones y gastos totales, y establecía límites de gasto para todos los candidatos al Congreso. Estos límites de gasto fueron finalmente anulados por la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso. Burroughs contra Estados Unidos, pero en el mismo fallo los jueces sostuvieron que el Congreso tenía la prerrogativa de “aprobar la legislación apropiada para salvaguardar una elección del uso indebido de dinero para influir en el resultado”.
Poco a poco, las reformas que Teddy Roosevelt buscaba tras sus propias dificultades se fueron concretando. Pero fue durante e inmediatamente después del gobierno de su primo quinto, el presidente Franklin D. Roosevelt, que los esfuerzos de reforma del financiamiento de campañas dieron un giro radical.
Los siguientes cambios a la ley de financiamiento de campañas llegaron en medio de una ola de antisindicalismo en la década de 1930 y principios de la de 1940. La Ley de Disputas Laborales de Guerra, una legislación aprobada en 1943, y también conocida como Ley Smith-Connally, prohibió temporalmente a los sindicatos hacer contribuciones en las elecciones federales.
En 1947, la Ley Taft-Hartley hizo permanente esta medida de guerra. Sin embargo, la ley tuvo una consecuencia inesperada: marcó el comienzo de la era del "dinero blando".
Creyendo que su influencia política se había visto comprometida por las sucesivas leyes, los sindicatos y las asociaciones comerciales comenzaron a crear Comités de Acción Política (PAC). Dado que técnicamente no eran organizaciones laborales, estos PAC podían contribuir económicamente a los candidatos dentro de las normas vigentes.
Es importante destacar que los nuevos comités de acción política no tuvieron que cumplir con las leyes de gasto y publicidad que ya se aplicaban a los candidatos políticos.
Como resultado, podían gastar lo que quisieran para apoyar a sus candidatos preferidos y los temas que les preocupaban. Y podían hacer todo esto sin contribuir directamente a una campaña política.
La era moderna
La situación se volvió seria en 1971, cuando el Congreso aprobó la Ley Federal de Campañas Electorales, que definía con gran detalle cómo los candidatos debían revelar las fuentes de sus contribuciones y gastos de campaña. Entre las restricciones más notables de la ley se encontraba un límite de 1TP a 50.000 T en publicidad televisiva.
Sin embargo, al igual que la Ley Tillman, la nueva ley no incluyó una disposición crucial sobre su aplicación. Los legisladores volvieron a la FECA en el otoño de 1974, tras el caso Watergate, creando la Comisión Federal de Elecciones (FECA), la agencia que sigue aplicando la ley de financiamiento de campañas hasta la fecha.
Pero las enmiendas de 1974 fueron un paso más allá, limitando las donaciones individuales a $1.000 y las donaciones de los comités de acción política a $5.000.
Sin embargo, el Congreso no tuvo mucho tiempo para disfrutar de su altivez.
En 1976, el senador James Buckley, republicano por Nueva York, impugnó los límites al gasto de campaña, argumentando —hasta llegar a la Corte Suprema de Estados Unidos— que dichos límites violaban su derecho a la libertad de expresión.
La Corte Suprema estuvo de acuerdo y emitió un fallo en Buckley contra Valeo Esto ahora se considera como la base legal para Citizens United v. FEC, un caso que alteraría dramáticamente el panorama del financiamiento de campañas 34 años después.
En su fallo, la mayoría del tribunal sostuvo que las restricciones al gasto de campaña “limitan la expresión política en el núcleo de nuestro proceso electoral y de las libertades de la Primera Enmienda”.
El fallo también eliminó los límites al gasto independiente de los PAC y otros no coordinados con la campaña de un candidato y a los gastos de los fondos personales de los candidatos.
El Congreso respondió al fallo en 1976 estableciendo nuevos límites a las contribuciones y derogando los límites a los gastos, excepto en el caso de candidatos que aceptaran financiación pública.
Estos cambios han tenido algunas consecuencias interesantes. En 1996, por ejemplo, el senador Bob Dole, quien finalmente fue candidato republicano, aceptó fondos federales para las primarias y se comprometió a cumplir con los límites de contribución establecidos por la Comisión Electoral Federal (FEC).
El problema fue que la campaña de Dole gastó generosamente durante las primarias y se quedó sin dinero mucho antes de la convención de su partido ese verano.
Aunque Dole recuperó su posición financiera para las elecciones generales que finalmente perdió frente al entonces presidente demócrata Bill Clinton, su experiencia ha inspirado las estrategias de campaña desde entonces.
En las elecciones posteriores, George W. Bush, John Kerry y Howard Dean optaron por no recibir financiación pública para sus candidaturas primarias, y el candidato Barack Obama rechazó toda financiación pública para su exitosa candidatura a la presidencia en 2008.
Al hacerlo, Obama argumentó que aceptar dinero público y los límites de contribución que conlleva habrían paralizado su capacidad de responder a los ataques de organizaciones de defensa exentas de impuestos, conocidas como grupos 527, que, según él, estaban gastando decenas de millones de dólares para arruinar su reputación.
El nuevo siglo
Tal vez el mayor esfuerzo bipartidista para nivelar el campo de juego en el financiamiento de campañas se produjo en 2002, cuando miembros de ambos partidos en el Congreso se unieron para apoyar la apropiadamente llamada Ley de Reforma de Campañas Bipartidistas, más comúnmente conocida como Ley McCain-Feingold.
Al anunciar su patrocinio del proyecto de ley, el senador John McCain, republicano por Arizona, explicó que “la gente a la que sirvo cree que los medios por los cuales llegué al cargo me corrompen”.
«Eso me avergüenza», dijo. «Su desprecio es una mancha en mi honor, y no puedo vivir con ello».
McCain-Feingold buscó restringir las donaciones ilimitadas de dinero blando introducidas después de la aprobación de la Ley Taft-Hartley y separar la defensa de temas de la defensa de candidatos.
La Ley reguló la defensa de temas mediante la creación de un nuevo término en la ley electoral federal, “comunicaciones electorales”: anuncios políticos que hacen referencia a un candidato federal claramente identificado y se transmiten dentro de los 30 días de una primaria o 60 días de una elección general.
La ley también prohibió a los sindicatos y a ciertas corporaciones gastar fondos del tesoro en tales “comunicaciones electorales”.
Sin embargo, varias disposiciones de McCain-Feingold fueron impugnadas menos de un año después de su promulgación, y la Corte Suprema anuló muchas de ellas.
En FEC contra Wisconsin Right to Life, Inc.En un caso de 2007, una Corte Suprema dividida dijo que el Congreso había ido demasiado lejos en sus restricciones a las comunicaciones “electorales”.
La ley también dice que el dinero corporativo y laboral no puede usarse para financiar ese tipo de publicidad.
Pero en una decisión de 5 a 4, los jueces dictaminaron que la ley era inconstitucional cuando se trataba de anuncios que no abogaban expresamente por la elección o la derrota de un candidato.
Ciudadanos unidos
Esa sentencia abrió la puerta a Ciudadanos Unidos contra FEC, el caso de 2010 que continúa impactando las elecciones y agitando los debates sobre la reforma del financiamiento de campañas hasta el día de hoy.
Escribiendo para la mayoría en la decisión 5-4, el juez Anthony Kennedy escribió que la prohibición de McCain-Feingold de todos los gastos independientes por parte de corporaciones y sindicatos violaba la protección de la libertad de expresión de la Primera Enmienda.
“Si la Primera Enmienda tiene alguna fuerza, prohíbe al Congreso multar o encarcelar a ciudadanos, o asociaciones de ciudadanos, simplemente por participar en discursos políticos”, escribió Kennedy.
También señaló que dado que la Primera Enmienda no distingue entre medios de comunicación y otras corporaciones, las restricciones McCain-Feingold podrían, en teoría, permitir al Congreso suprimir el discurso político en periódicos, libros, televisión e Internet.
El fallo del tribunal liberó a las corporaciones y sindicatos para gastar dinero tanto en “comunicaciones electorales” como para abogar directamente por la elección o derrota de los candidatos, aunque todavía mantuvo que tales gastos deben ser “independientes” y realizados sin coordinación con el candidato o su campaña.
El impacto inmediato del fallo —y una decisión relacionada en un segundo caso— SpeechNow.org y otros contra la FEC — fue que condujo a la creación de súper PAC, entidades que pueden aceptar donaciones ilimitadas y utilizar los fondos principalmente en publicidad política, y organizaciones sin fines de lucro a las que se les permite gastar una parte de sus ingresos en participación política pero no están obligadas a revelar sus donantes.
SpeechNow eliminó los límites a las contribuciones federales a los comités de gastos independientes.
Se concluyó que el análisis del Tribunal Superior en Ciudadanos unidos requirió que el tribunal inferior concluyera que “el gobierno no tiene ningún interés anticorrupción en limitar las contribuciones a un grupo de gastos independiente”.
El juez John Paul Stevens, quien se jubiló poco después de la sentencia, expresó su opinión discrepante sobre el fallo del Tribunal Supremo: «Amenaza con socavar la integridad de las instituciones electas de todo el país. El camino que ha tomado para llegar a su resultado, me temo, perjudicará a esta institución».
El senador McCain fue más conciso en su respuesta al fallo. «La reforma del financiamiento de campañas está muerta», afirmó.
En pos de Ciudadanos UnidosShaun McCutcheon, un empresario de Alabama, donante republicano y activista conservador, demandó a la Comisión Federal de Elecciones, impugnando los “límites de contribución agregada” que habían estado vigentes desde 1971.
El límite, impuesto bajo la Ley de Campaña Electoral Federal, limitó las contribuciones que una persona podía hacer durante un período de dos años a los comités de partidos nacionales y de candidatos federales.
McCutcheon, quien había contribuido con un total de aproximadamente $33,000 a 16 candidatos a cargos federales en el ciclo electoral de 2012, dijo que quería dar $1,776 a cada uno de 12 candidatos más, pero el límite general para individuos no pudo hacerlo.
Finalmente, el Comité Nacional Republicano se unió a él como demandante en el caso.
En una decisión de 5 a 4 emitida en abril de 2014, los miembros conservadores del tribunal en gran medida se hicieron eco de sus posiciones en Ciudadanos unidos.
El presidente del Tribunal Supremo, John Roberts, quien representó a cuatro jueces en la opinión mayoritaria, afirmó que los límites generales no podrían superar el escrutinio de la Primera Enmienda. «No hay derecho en nuestra democracia más fundamental», escribió, «que el derecho a participar en la elección de nuestros líderes políticos».
En una opinión concurrente separada, el juez Clarence Thomas escribió que todos los límites a las contribuciones eran inconstitucionales.
En un voto disidente desde el estrado, el juez Stephen Breyer criticó duramente la opinión de la mayoría, calificándola de un avance inquietante que elevaba el límite general de contribución "al número infinito".
“Si el tribunal en Ciudadanos unidos “Abrió una puerta… la decisión de hoy bien puede abrir una compuerta”, dijo.
En un escrito disidente en el que se unieron las juezas Ruth Bader Ginsburg, Sonia Sotomayor y Elena Kagan, Breyer dijo que a la luz de la decisión del tribunal en McCutcheon “A un solo individuo” se le permitiría “contribuir con millones de dólares a un partido político o a la campaña de un candidato”.
Pero en un artículo de opinión que apareció en The New York Times poco después del fallo, el profesor de derecho de la Universidad de Stanford, Nathaniel Persily, dijo que si bien podía entender los temores apocalípticos de Breyer, la realidad es que "las compuertas ya estaban abiertas por Citizens United y otras decisiones que permitieron gastos ilimitados por parte de individuos, sindicatos, corporaciones, súper PAC y prácticamente todos los demás actores en el sistema de financiamiento de campañas".
“Si bien no se deben exagerar los posibles efectos de la decisión del tribunal en McCutcheon, el fallo del tribunal promete restablecer el equilibrio entre los de adentro (partidos y candidatos) y los de afuera (corporaciones, sindicatos, súper PAC y otros grupos no partidarios)”, escribió Persily.
“Dado que el tribunal reafirma la importancia de obligar a la divulgación de las contribuciones a candidatos y partidos, al menos en lo que respecta a contribuyentes como el Sr. McCutcheon, sabremos de dónde proviene el dinero, adónde va y cómo se comportan los políticos una vez que lo reciben”, continuó. “La única pregunta ahora es cómo redirigir el flujo de dinero hacia la política hacia los destinos más beneficiosos para nuestra democracia”.
Ver también:
Publicado originalmente en Las noticias del pozo Con nuestro agradecimiento por permitirnos reimprimirlo en Democracy Wire.
Dan McCue es el editor de contenido de The Well News. McCue cuenta con más de dos décadas de experiencia cubriendo temas de gobierno, política, negocios, medio ambiente y derecho. Comenzó su carrera en medios como asistente editorial en la revista New Yorker. Desde entonces, su trabajo se ha publicado en diversas publicaciones, como Stuart News, Renewable Energy Magazine, Charleston Regional Business Journal, Newsday, Riverdale Press, Hartford Courant, World Trade Magazine y Courthouse News Service, entre otras.
También presentó su propio programa de televisión por cable de asuntos públicos, “Insight Nassau”, fue un panelista habitual en el programa “Reporter's Roundable” de News 12 Long Island e hizo frecuentes apariciones como invitado en la radio WGBB en Long Island, hablando sobre gobierno, política y negocios.