（这是前特拉华州最高法院院长 E. Norman Veasey 于 2014 年 4 月 10 日向威尔明顿扶轮社发表的完整演讲。）

首先让我说一句乐观的话：特拉华州两党官员似乎都有意愿进行必要的改革，以解决我们去年年底发布的调查报告中发现的一些问题。

首先声明，我今天无意对大会提出的各项竞选财务改革法案进行任何形式的评估、批评或评论。这些法案的具体内容以及未来的任何修订都将在立法过程中商定，这是大会成员的特权。

今天我想做的是，指出我们在报告中指出的竞选资金和公共诚信方面的问题，并大致阐述我们提出的补救措施。此外，我希望发言简短，留出充足的时间回答大家的提问。

背景

我和我的团队是如何被卷入这场风波的，众所周知——这绝非“茶壶里的风暴”。联邦特工和检察官与时任NKS分销商负责人的克里斯托弗·蒂加尼达成认罪协议，指控其违反了联邦竞选法和其他联邦法律。在对蒂加尼进行调查的过程中，联邦当局发现了一些可能违反特拉华州法律的证据，并提议将这些证据移交给特拉华州司法部长博·拜登。拜登司法部长回避了此事，并任命我为独立检察官和特别副司法部长。

我非常荣幸地组建了一支出色的团队，首先是我当时在律师事务所的同事克里斯蒂·迪·古列尔莫（Christie Di Guglielmo，她当时也担任特别副检察长）和前美国司法部欺诈部门负责人史蒂夫·泰瑞尔（Steve Tyrrell）。感谢州警察局长的远见卓识和慷慨解囊，我们还聘请了一支由特拉华州警察局调查员组成的精干团队，其中包括警长苏珊·琼斯（Susan Jones）和探员雷蒙德·汉考克（Raymond Hancock）。我们的团队还配备了优秀的检察官，包括副检察长保罗·华莱士（Paul Wallace，现任高等法院法官）、肖恩·拉格（Sean Lugg）和索尼娅·奥古西（Sonia Augusthy）。今天在场的是团队的四位成员：克里斯蒂·迪·古列尔莫、警长琼斯、探员汉考克和副检察长索尼娅·奥古西。

调查细节和改革建议都列在我们101页的报告中，我知道你们很多人都读过。这份报告可以在特拉华州司法部和《新闻日报》在线查阅。我这里准备了几份纸质版，供在场各位想看的读者索取。如果这里没有纸质版了，请留下您的名片或给我发邮件，我很乐意寄给您。此外，每张桌子上都放着我们荣誉扶轮社员维克·巴塔利亚撰写的一篇精彩文章，其中对这份报告进行了简明扼要的概述。我非常感谢维克的这篇文章，也非常感谢他今天的到来。

今天我不会花太多时间讨论调查本身和起诉，但我很乐意回答大家的问题。一会儿我打算转到今天的主题——法律和文化改革。

首先，我将介绍报告中提到的我们的使命，即（i）调查可能违反特拉华州竞选财务和其他相关法律的证据；（ii）维护国家利益，将蒂加尼、NKS 和任何其他被发现违反这些法律的人绳之以法；（iii）确定是否有可靠的证据表明，任何接受不当捐款的特拉华州州或地方公职候选人或任何此类候选人的代理人明知此类捐款被玷污，或明知故犯地与蒂加尼、NKS 或任何其他人一起参与了非法计划；（iv）确定是否存在其他应予起诉的违反州竞选财务或相关法律的行为；以及（v）提出法律和文化改革建议。

我们的调查显示，蒂加尼犯有大规模的重罪报销计划。该罪行载于《美国宪法》第15章第8006(b)条：

任何人不得明知以虚假姓名或他人名义捐赠，任何候选人、财务主管或代表候选人或政治委员会的其他人员亦不得明知接受该等捐赠。任何人不得明知捐赠者的真实姓名和地址未向接受捐赠的政治委员会披露的捐赠，任何候选人、财务主管或代表候选人或政治委员会的其他人员亦不得明知接受该等捐赠。

该法规和另一法规（§8043）规定，通过偿还那些声称向候选人提供捐款的其他人的款项，偿还者和被偿还者以及任何竞选官员明知以他人名义接受捐款均犯有重罪。

蒂加尼在联邦监狱服刑期间，被我们团队起诉，他认罪，并根据特拉华州法律被判处罚款1400万美元（约合人民币12.8万元）、缓刑和社区服务。我们还追查了蒂加尼犯罪时的公司NKS，并与NKS达成了不起诉协议，根据协议，NKS向州政府支付了1400万美元（约合人民币12.8万元）的罚款，并同意我们根据协议要求进行的公司治理改革。

随着调查的深入，我们在诉讼时效内找到了足够的证据，可以指控另外两名个人及其其中一人拥有的企业，尽管他们实施了小规模的报销计划，但仍然构成非法行为。其中一人被起诉，认罪，并被判处罚款、缓刑和社区服务。另一人及其企业签署了不起诉协议，支付了罚款，并同意进行公司治理改革。这些行动导致州政府额外支付了1443.6万美元的罚款和罚金。加上Tigani和NKS的罚款、判决和罚金，我们为州政府追回了超过1446.6万美元的罚金。

我们还采取了其他调查途径，对60多名证人进行了80多次访谈，调取了数千份纸质和电子文件，并开展了严谨的警务工作。我们认真搜寻了任何证据，以证明公职人员及其工作人员知情或参与了报销计划、贿赂或其他违法行为。我们未能找到任何能够排除合理怀疑、且可能在诉讼时效内证明此类犯罪的证据。

我们也确实发现了一些违规行为，虽然这些行为无需起诉，但仍然令人担忧。这些发现都详细记录在报告中，旨在实现两个目标：(1) 提高公众对不当行为的认识，以期在未来起到震慑作用；(2) 凸显法律和文化改革的领域，我现在将就此进行探讨。

建议的竞选财务和公共诚信改革

我们的调查结果非常有益，为竞选资金和公共诚信领域一些亟需的法律和文化改革提供了参考。在报告中，我们提出了六项竞选资金改革建议。我们还强调，有必要加强和强化与公共诚信相关的法律，以解决某些领域存在的付费参与文化问题。

1. 披露供款人的雇主和职业

目前的法律要求政治委员会必须报告部分信息，例如姓名、地址、捐款金额，但不要求提供雇主或职业信息。我们在建议多项改革时参考的《竞选活动披露示范法》将这些信息列为“健全的竞选活动报告制度”十大最重要的披露条款之一，因为它有助于执法，并让公众能够获取候选人的支持来源。我们同意这项改革很重要，应该予以实施。

这些信息将有助于我们的调查，并有助于未来对类似问题的调查。例如，Tigani/NKS报销计划中的许多捐款人据称是“经济能力有限”的员工，如果雇主和职业信息被披露，他们提供大额政治捐款的能力可能会受到质疑。披露雇主信息将有助于调查人员识别可能相关的捐款，例如涉及哪些相关实体，并有助于分析捐款模式，以寻找值得进一步调查的可疑活动。

2. 禁止实体捐款

我们发现最棘手的问题之一是，一些捐款者试图“钻制度的空子”，他们要么主动出击，要么在竞选活动的鼓励下，滥用有限责任公司（LLC）。事实上，这个话题是我们调查的重点（几乎涵盖了我们报告的20%篇幅），并且揭露了一系列违规行为。我们无法对这些违规行为提起诉讼，因为我们没有可靠的犯罪意图证据，而且，无论如何，这项A级轻罪的三年诉讼时效在2011年11月就已过，远早于调查人员获悉这些事实的时间。

实体捐款存在以下问题：第15章第8010(a)条规定，个人或实体向全州候选人捐款的金额上限为$1200美元，向地方公职、众议员或参议员选区候选人捐款的金额上限为$600美元。然而，第8012(e)条却带来了执法难题，也为捐款者“钻制度空子”提供了机会。以下是第8010(a)条和第8012(e)条在相关时期的规定：

第 8010(a) 条

除政党外，任何人，以及任何候选人、财务主管或代表任何候选人或候选人委员会行事的任何人均不得接受任何捐款，以致该人对该候选人的捐款或支持捐款总额在选举期间（就全州选举而言）超过 $1,200 美元，或在任何非全州选举中超过 $600 美元。

第 8012(e) 条

向政治委员会捐款的公司、合伙企业或其他实体（政治委员会除外）应以书面形式通知该政治委员会所有直接或间接拥有该公司、合伙企业或其他实体50%或以上合法权益或衡平权益的人员的姓名和地址，或告知该等人员不存在。政治委员会可以依赖此类通知，如果该实体代表提供的通知不准确或具有误导性，则负责通知的个人（而非接受捐款的政治委员会）应承担责任。公司、合伙企业或其他实体捐款中按比例分配的部分应被视为每位拥有该实体50%或以上权益的个人根据本章向政治委员会做出的捐款，且应计入本节对个人捐款规定的限额内，并应包含在候选人委员会根据本标题第§1条向委员会提交的报告中。（着重号为作者所加）

报告从第53页到第66页详细分析了某些捐款人如何利用其持有50%或以上权益的有限责任公司（LLC），导致这些捐款人的捐款远远超过了全州候选人$1,200的上限。诚然，规定50%所有权规则的法定措辞对于捐款人、政治委员会、监管机构和执法人员来说可能难以理解和适用，尤其是在有限责任公司等替代实体结构的背景下。

然而，某些活动和某些捐款人屡屡违反这一法定制度。但显然，这些违法行为无法被起诉，原因有二：（1）无法排除合理怀疑地证明行为人（包括捐款人和受捐人）存在故意和明知故犯；（2）无论如何，这些A级轻罪的三年诉讼时效早已超过两年，调查人员甚至无法发现事实。

那么，补救措施应该是什么？大会或许正在或即将考虑其他补救措施，但我们认为，全面禁止公司和其他实体的捐款才是最佳且最彻底的补救措施。现行制度充满了模糊性和复杂性，这不仅会给粗心大意的人带来陷阱，也为利用这些模糊性和复杂性寻找漏洞、钻制度空子提供了机会。

此外，我认为禁止公司和有限责任公司等替代实体捐款符合宪法。联邦法律禁止公司捐款，而且法院也支持这一禁令。州法律禁止公司和其他实体捐款，这与美国最高法院在“联合公民”案和最近的“麦卡斯琴”案中的判决理由一致。

尽管有人评论说，任何竞选资金限制都无法经受住最高法院的下一次挑战，但我对此并不确信。最高法院坚定地认为，此类个人捐款限制，如果合理，则符合法院的审查标准，即资金限制可以继续存在，因为它们是防止交换条件和规避考虑及表象的合法保障。

因此，我们建议特拉华州议会修改法规，禁止所有来自公司和其他实体的竞选捐款。如果此类捐款无法像我们所呼吁的那样被禁止，那么我们的报告建议议会修改法规，更清晰、更具体地规定实体捐款必须归属于控制人的情况，并建立透明的报告制度。

3. 解决联名账户捐款归属问题

全州竞选捐款的个人金额限额允许丈夫和妻子在每个选举周期内分别向每位候选人捐款$1200美元。但特拉华州的候选人似乎经常自动将$1200美元的捐款重新分配给配偶，因为竞选团队收到一张来自联名账户的$2400美元支票，该支票仅由一位账户持有人签名，且未显示与未签名账户持有人有任何沟通。这种做法不符合特拉华州法律，该州根本没有规定此类重新分配。州议会应该修改相关法规，或者委员会应该发布法规来解决这个问题。

4. 强制要求在捐款前将所有可报告信息存档

这是一个符合《示范竞选财务法》的简单解决方案。我们的调查人员得出结论，竞选团队在存入捐款之前，没有充分努力获取捐款实体的所有权信息，尽管有以下要求：(i) 捐款实体必须通知竞选团队，告知其拥有该实体 50% 或更高权益的人员，否则不存在此类人员；(ii) 竞选团队必须按所有权比例将捐款归属此类所有者，并进行相应报告。

5. 修改第 8043(h) 条的安全港条款

一些候选人委员会将与蒂加尼或其他捐款人相关的非法捐款，通过向慈善机构捐赠等值金额的方式，而非将其退还给蒂加尼或其他不法分子，从而将其归还。当时有效的法律（第 8043(h) 条）规定：

候选人或财务主管接受禁止的捐款……且无意违反[特拉华州竞选财务法]，但在得知捐款……被禁止后 7 天内退还捐款……则不应对违反本章的行为承担责任。

我们在报告中用了数页（第66-71页）来分析这个问题，并得出结论：与其将受污染的捐款退还给不法行为人，不如进行慈善捐赠。虽然拒绝将非法捐款退还给捐赠人并不构成违法行为，但这是法律中唯一明确规定的安全港。

该法规的字面措辞并未明确将慈善捐款确立为竞选活动摆脱无意接受违禁捐款的依据。但该法规也没有排除除返还给犯罪者之外的其他手段（包括慈善捐款）作为处理污染资金的潜在合法途径。该法规也没有规定，在不知道捐款被禁止的情况下不退还竞选活动收到的捐款是承担刑事责任的依据。我们认为，将第 8043(h) 条解释为要求将污染捐款退还给 Tigani 或任何其他参与非法报销计划的人作为唯一的安全港是不合理和荒谬的。第 8043(h) 条只是规定将退还给捐款人作为一种安全港。

显然，这项法规需要修正。我们建议进行修订，规定这些资金可以捐赠给州政府或州政府支持的实体，例如特拉华州特别执法援助基金（SLEAF）。

6. 匿名举报违规行为及防止报复

报销计划和其他竞选资金违规行为可能难以识别，因此也难以执行。提高透明度的披露规则可以增强可执行性。然而，关于竞选资金违规行为的最佳信息来源是那些参与、被要求参与或以其他方式观察或意识到违规行为的人。

改革措施应着力解决现有的接收竞选资金违规举报的渠道，鼓励更多举报，确保州政府雇员接受培训，了解如何引导举报违规行为的来电者，并确保建立有效的匿名举报机制（以及适当的审查和后续工作）。这与当前普遍鼓励和保护举报人的举措相一致。我们建议修订现有的《特拉华州举报人保护法》，明确鼓励和保护举报官员竞选资金违规行为的举报人。

公共诚信建设

最后，我想谈谈一项非常重要的改革需求，即进一步的竞选资金改革。我们发现，某些公职人员收受了蒂加尼等人的贵重礼物，但这些礼物并未依法向公共廉政委员会 (PIC) 报告。该法律（第29章第5813和5815条）规定，每位公职人员都必须向该委员会提交报告，披露任何价值超过$250美元的礼物。任何公职人员，例如州参议员，如果“故意不提交”报告或“明知故犯地提交”虚假报告，将构成B级轻罪。

我们发现多起未申报贵重礼物的案例，包括蒂加尼在2007年为州长米纳支付了前往魁北克的昂贵包机费用，当时州长米纳正试图讨好蒂加尼。最近，我们发现了蒂加尼向一些州参议员赠送酒类和活动门票等贵重礼物的证据。这些礼物是在蒂加尼寻求行政部门支持（魁北克之行）和州议会有利立法（例如，通过周日酒类销售法案和不通过消费税法案）的时间和情况下赠送的。

然而，这些违法行为并不构成起诉。在蒂加尼与明纳州长乘坐包机前往魁北克的案件中，诉讼时效早在调查开始前就已过。在向现任州参议员赠送礼物的案件中，没有可靠的证据证明参议员是故意的，也没有证据表明参议员对礼物的价值有充分的了解。

但这些礼物却令人痛心地反映了我们州的文化。它们不构成贿赂，因为没有可靠的证据证明存在交换条件——贿赂的必要法定要件是必须有可靠的证据证明存在“协议或谅解”，将礼物与公职人员的作为或不作为联系起来。具体而言，相关法规，即第11章第1201(1)条，部分规定，贿赂发生在以下情况：

某人向公职人员提供、赠予或同意赠予个人利益，且双方达成协议或谅解，认为该利益将影响公职人员作为公职人员的投票、意见、判断、行动、决定或自由裁量权的行使。（着重号为本人所加）

我们没有可信的证据证明这种“协议或谅解”。例如，我们没有证据表明某位州参议员同意蒂加尼的观点，即如果蒂加尼赠送一箱伏特加，参议员就会投票支持周日促销或反对征收酒类消费税，尽管这份礼物和参议员投票支持周日促销或反对征收消费税是在同一时间段内发生的。

然而，在任何情况下，这类馈赠，尤其是在与重要的立法行动或不作为并列时，都是一种“付费参与”的形式。这种文化被讽刺地称为“特拉华方式”。但正如我们在报告中所说，“付费参与”不应被视为特拉华方式，该术语应该代表特拉华州寻求“一种文明的、两党合作的方式来解决该州的商业和政治问题”的良好做法。

我们的报告高度赞扬州长和州议会对2012年游说法的修订。这些修订提高了报告要求和透明度。需要注意的是，对游说者超过$50的任何礼物的报告以及与行政和立法部门的沟通披露均有严格的要求。游说者的报告工作由公共廉政委员会负责，但该委员会资金不足、人手不足、任务繁重。

我们认为，应对和纠正有害的“付费游戏”文化的最佳途径要么是设立监察长办公室，要么是加强公共廉政委员会的职能，使其能够有效地处理这一问题。我们参考了《模范监察长法》，正如报告所述，一些司法管辖区已经设立了这样的办公室。但在我们这个小州再设立一个由纳税人资助的办公室似乎行不通。

我们认为，PIC 的资源不足以支持该委员会对潜在不法行为进行任何严肃的调查或调查。因此，对特拉华州来说，最好的补救措施是加强公共廉政委员会。PIC 2014 财年（即当前财年）的预算仅为 $192,000 美元，扣除两名工作人员的工资和福利后仅剩下 $30,600 美元。州长提交给州议会的 2015 财年预算提案显示，该委员会的资源有所减少。事实上，过去五年来，PIC 的预算一直在持续减少。这是在朝着错误的方向发展。

现在是消灭腐败的时候了

全国各地的头条新闻，例如 3 月 28 日《华尔街日报》的头条新闻，都对最近的丑闻表示悲叹，并呼吁对公共腐败发动战争：

公共腐败案件激增

在夏洛特，一名卧底特工与一位即将成为市长的市议员建立了关系，据称他给了他一个装满$2万现金的公文包作为贿赂。在纽约，被调查的议员们佩戴窃听器，试图抓住同事谈论腐败的谈话内容。

在此之前，一系列备受瞩目的公职人员遭到起诉，其中包括前共和党弗吉尼亚州州长鲍勃·麦克唐纳 (Bob McDonnell)，检察官指控他利用职务之便收受礼物，推销一种膳食补充剂。

“由于州检察官追究州官员的责任存在结构性困难，因此确实需要联邦资源，”纽约南区联邦检察官办公室公共腐败部门前负责人丹尼尔·斯坦 (Daniel Stein) 表示。“联邦检察官拥有一定程度的独立性，有时有助于案件的审理。”

我们周围的大州都深陷各种腐败的泥潭。在我们邻近的宾夕法尼亚州，历史上从未出现过任何层面的腐败隐患。最近有消息称，该州进行了一次卧底行动，据称“至少逮捕了五名来自费城的民主党官员，他们收受了金钱和礼物”。但据《费城问询报》最近的一系列文章报道，宾夕法尼亚州民选的民主党总检察长驳斥了这次行动，并称其存在缺陷且带有种族主义色彩。

幸运的是，特拉华州已不再是宾夕法尼亚州的一部分，就像1776年6月15日之前一样。那一天，特拉华州议会宣布“分离日”，特拉华州成为一个独立的州，名为特拉华州，由“特拉华州的纽卡斯尔、肯特和苏塞克斯”组成。感谢上帝，让我们的开国元勋们有远见，摆脱了那样的环境！

但宾夕法尼亚州并非我们附近唯一一个存在腐败问题的州。新泽西州特伦顿、锡考卡斯和霍博肯市的市长都曾因受贿和洗钱被判刑。在马里兰州/华盛顿特区地区，也曾爆出选举财务丑闻，例如政治捐款报销，其中一些资金流向了特拉华州的一位候选人。

《费城每日新闻》 3 月 30 日的头条新闻写道：

一些送礼建议：别再送了。

如果禁止向公职人员赠送所有礼物，包括晚餐、饮料、高尔夫郊游，当然还有现金，我们会很高兴。事实上，宾夕法尼亚州参议院已朝着这个方向迈出了一步，昨天一致通过了一项法案，规定接受超过$250美元的现金礼物属于重罪，接受不超过该金额的现金礼物属于轻罪。宾夕法尼亚州现行法律与特拉华州一样，只要求申报超过$250美元的礼物。

宾夕法尼亚州参议院的这项法案显然涵盖了游说者和其他试图“影响立法程序”的人。我不知道这是否构成检察官必须证明的犯罪要素。我今天早上在《新闻日报》和《费城问询报》上读到了这项法案，你们很多人可能也读过，但我还没有读过。但我还没有看到它涵盖我们在调查中发现的其他类似礼品——酒精、机票、活动门票等等。美联社在今天的《新闻日报》上报道称，允许任何价值的非现金礼品的政策不会改变。该法案的提案人表示，需要进一步改革。希望如此！

我认为，如果我们的州议会能够超越宾夕法尼亚州，禁止现金和所有其他形式的赠礼，并要求公职人员每年必须提交一份宣誓报告，证明他们没有接受任何赠礼，那就太好了。如果做不到这一点，我们需要加大对不报告行为的处罚力度，并加强公务员委员会的职能。

结论

腐败的形式和程度各不相同。有赤裸裸的贿赂，需要提供交换条件的证据；还有“软腐败”，我们这里指的是这种腐败。我们的调查发现了一些未上报的贿赂行为，例如蒂加尼与明纳州长一起乘坐魁北克包机，以及蒂加尼向参议员们赠送酒水和活动门票。由于缺乏关于蒂加尼意图或知情的证据，以及/或者诉讼时效已过，我们的特别检察团队无法对这些违法行为提起诉讼。

与上述其他州的一些例子相比，这些礼物或许只是“小菜一碟”。虽然我们没有发现任何交换条件的证据，但腐败的硝烟仍在，表明特拉华州可能正酝酿着一团火。尽管我们努力寻找证据，但在调查中，我们并未发现候选人知情报销、核心贿赂或类似犯罪行为的可起诉证据。

在这两年多的时间里，我们投入了近8000小时用于州警察和律师事务所的调查工作，以及检察官的案件准备工作。所有这些都详细记录在报告中，我们敦促所有特拉华州居民阅读。

现在，总督和大会面前摆着一份报告，这份报告是我们经过两年时间寻找证据，在软腐败的烟雾中找出“火”，并提出某些改革建议，于去年年底完成的。

现在我们需要竞选资金改革，大会正在考虑这一点，这很好。此外，我们还需要加强公共廉政委员会，使其摆脱软腐败，杜绝哪怕是小额的付费竞选，并恢复我们所追求的“特拉华方式”的正确运作。